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胡悦、李睿哲:城市治理的时间悖论与动态治理

2024-03-01

随着我国新型城镇化进入高质量发展阶段,城市治理议程复杂性与有限时间治理资源的张力不断加大,造成“说起来重要,干起来次要,忙起来不要”的当代城市治理时间悖论。与空间不同,时间是一种有限且不可累积的资源。疏解城市治理时间悖论,增强面对突发任务和偶发危机的韧性和敏捷性,已成为提升城市治理能力的必解之题,也是人类社会现代化进程中普遍面临的挑战。结合中国城市治理经验,对城市治理时间分配进行“任务型治理需求、长期型治理需求、常规型治理需求”三态分型,揭示城市治理时间悖论的来源和生成机制。在此基础上,根据任务时间需求及其相对关系,构建“动态城市治理”框架,将时间维度有机纳入城市治理资源分配体系,建立基于时间资源特性和治理任务议程的“动态调适、开放决策、动态响应”复合型治理机制,目标在于对时间资源实现分层次、动态性和可持续性分配。“动态城市治理”框架既回应理论发展需要,系统纳入时间治理维度,亦回应现实治理需求,为纾解时间分配困局、突破城市治理瓶颈,为解答具有世界普遍性的现代化议题提供借鉴。

城市是推动国家发展的发动机,也是彰显国家能力的主舞台,更是体现人类现代化进程和方向的重要场域。各类要素在城市中高速流动,高度活跃的经济社会活动带来大规模、强时效的城市治理需求。快速城镇化使得潜在社会摩擦和利益冲突凸显,突发性公共事件频发也使得治理成本增加。治理主体对时间资源的低效分配和过饱和使用将会不断催生新的时间需求。一旦治理需求超出政府的回应上限,有效治理供给不足将会导致城市失序风险陡增,最终造成所谓“说起来重要,干起来次要,忙起来不要”的城市治理时间悖论。时间悖论的加剧直接对治理效果和效率造成影响,因时间错位造成的治理失当和舆情事件频发,威胁经济社会发展和政府形象。例如,河南郑州“7·20”特大暴雨灾害应急响应存在严重滞后问题,湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故存在集中治理部署迟缓和简单应付问题,均造成了极大的社会影响,严重影响了城市发展和民众对政府的信任。习近平总书记强调,要坚持人民城市人民建、人民城市为人民,提高城市规划、建设、治理水平,加快转变超大特大城市发展方式,实施城市更新行动,加强城市基础设施建设,打造宜居、韧性、智慧城市。面对城市治理时间悖论对城市社会生产生活与日俱增的不良影响,系统认知悖论产生原因,探索解决方法,提升城市长期健康发展的敏捷性和韧性,已成为当前推动中国城市治理现代化的必解之题。

同时,城市时间治理是现代人类社会发展和城镇化进程中都会面临的挑战。保罗·皮尔逊指出,把政治放在时间之中可以丰富对复杂社会动态的理解。城市规划会对区域内社会时间产生影响,城市时间因素应纳入城市项目设计的考量之中。然而,目前城市治理领域对时间治理的系统研究却比较匮乏,欠缺适应时间资源特性的理论分析框架。20世纪70年代,西方社会科爱游戏app意甲赞助商的“空间转向”使得城市空间政治研究升温。目前,空间已成为理解城市政治的重要视角,城市政治地理爱游戏app意甲赞助商在理论和问题驱动下正在形成,经济地理爱游戏app意甲赞助商亦处于快速发展之中。但如何认知理解时间在城市治理中的结构性、资源性和价值性,对时间资源进行优化分配,寻找摆脱城市治理时间悖论的途径,仍是待解之题。

相较空间、人力、资本等治理资源,时间资源非常独特,既有限、零碎又不可积累。这种特性也增加了时间治理研究的难度。尤其对于治理主体而言,在应对大量差异化治理任务叠加时,时间资源很容易进入相对不足的状态。城市发展和城镇化是现代化的结果,现代化带来的社会加速问题在城市中体现尤甚,使得城市社会中的个体进入时间稀缺状态。同时,社会风险的增加与个人抵御风险的时间资源不足将使得治理需求的时间总成本增加,并且快节奏的城市时间缩短了治理需求的时效,将会使得风险放大。时间资源的特殊性和时间治理的(政府、社会、个体)层次复合性,都要求专门系统的治理认知体系来揭示病灶,对症施治。

为回应实践和理论的双重需求,本文结合中国城市治理经验,提出城市治理议程的“任务型治理需求、长期型治理需求、常规型治理需求”三态分型,用以揭示城市治理时间悖论的来源和生成机制。进而,针对治理时间悖论结构特征,提出“城市动态治理框架”,以治理时间需求与治理时间资源相匹配的动态均衡为核心治理目的,搭建“动态调适、开放决策、动态响应”三线并行系统,构建城市时间动态优化治理框架。该框架既根植于中国城市发展经验,又瞄准当前城市治理现代化进程中的堵点难点,系统探讨城市时间治理的分析系统和突破治理时间悖论的理论可能,回应现代城市发展的共有问题,也为应对快速城镇化带来城市失序的现实挑战,促进城市可持续、高质量发展提供理论借鉴。

一、城市治理时间悖论

城市时间治理悖论本质上是需求激增难以纳入议程、议程超载引发次生需求的体现。要理解悖论产生的成因,需要对城市发展的阶段性有所认知。时间治理问题与城镇化发展速度密切相关,快速城镇化给增长管理和包容性发展带来挑战。

图1显示了1960-2022年间,中国城镇人口比例相较于其他发达国家的变化趋势。在中国城镇化初期,美国、英国、日本、俄罗斯等国的城镇人口占比已超过50%,处于较高水平的城镇化阶段。改革开放后,中国城镇人口比例迅速上升,在短短30年内实现超过半数人口的城镇化,迅速接近发达国家的水平。自20世纪80年代末以来,中国的城镇化可被视为在时间压缩中的城市发展模式。从比较的角度来看,中国的城镇化进程不仅与现代国家发展的总体趋势相符,同时也呈现出独特的发展特点。城镇化带来新的治理需求,快速城镇化则会使得治理需求集中涌现——发展一般性与特殊性共同构成城市时间治理悖论出现的诱因。下文将结合城市发展阶段的演进,详细阐述城市治理时间悖论的表现形态与根源机制。

(一)时间悖论的呈现样态

现代城市在不同发展阶段具有不同的时间治理特征。为进行系统阐述,我们爱游戏app意甲赞助商先对时间进行三个层面的定义:城市时间指城市社会经济等各面向构成的时间体系。治理时间则代表着地方政府等治理主体规划发展和政策部署时间。个体时间则指城市居民即治理主体服务对象的个人发展时间。三种时间一定程度上反映了三个层次的时间治理需求,共同构建城市治理议程,即城市治理需求排序。而三个层次之间的关系随城市进入不同的发展阶段而产生变化。图2将不同发展阶段与三层次时间治理的动态关系进行可视化。

1.在城市发展起步阶段,城市尚未形成完整的经济社会发展结构,市民亦未完全进入快节奏的城市时间,城市政府主要面临的是发展和规划的问题。此时,城市政府具有较强的治理时间自主性,处于“正向错位”状态:城市政府能够较为自如地将治理需求纳入治理议程,给予相匹配的治理时间。即使出现会占用政府大量时间的突发事件,政府亦能先暂缓部分自主规划的城市发展项目,抽出时间解决突发事件后再继续推进城市发展。

2.进入城市高速发展阶段后,城市形成了一套能够精密、快速地组织协调大量发展要素的时间秩序,城市时间显著加快,城市居民被广泛地纳入快节奏的城市时间之中。高密度、快节奏的城市经济社会活动使得治理需求以更大规模、更快速度浮现,城市政府不得不将更多时间倾斜于回应治理需求,治理议程从“正向错位”转向“逆向错位”,即治理需求产生后才逐渐被纳入治理议程中。此时,政府不仅要关注发展问题,还要通过提升治理能力和水平,使得治理需求得到有效回应,实现城市治理转型。

3.高质发展是城市经历高速发展阶段后的转型新目标。城市高质发展阶段要求治理资源的高效分配、治理主体的及时响应以及个体成员与整体发展的节奏同步。这就需要一个系统的、上下配合的时间治理观念和执行体系,尽量消除“逆向错位”现象,以城市、治理、个体三者的动态同步,以更加科爱游戏app意甲赞助商的时间资源分配策略和高水平时间治理保障城市均衡发展状态。

城市发展过程也是公民意识和参与意识提升的过程,政治参与深刻影响城市居民的公共服务满意度。这使得城市发展的阶段跃升与民众的参与需求共同形成了对治理主体“快起来”和“慢下来”双向治理压力:一方面,高效发展需求要求治理过程快起来。根据世界银行统计,在1978-2022年间,中国城镇人口比例从17.9%快速上升至64%,成为世界上拥有最大城镇人口规模的国家。城市的快速发展带来快速社会变迁,社会发展加速,社会风险亦随之加剧。个人难以抵御的风险将上升为治理需求,社会加速将会造成治理需求的集中涌现,回应时效需求也骤然提升,给城市政府带来不可忽略的回应压力。在多层时间压力下,政府为了同时应对用于决策的时间供给的紧缺和社会对政府决策的时间需求的增强,不得不将决策过程转移到更快的系统之中。另一方面,民主需要耗费时间,市民参与需求又要求治理过程慢下来。技术加速不能缩减成熟妥当思考的所需时间,这是实质民主的基础性条件,也只有在“慢速”城市职蜗穉pp意甲赞助商霾吖滩拍苡惺奔浣邮芩痉际跫喽。城市制度韧性亦存在规范体系虚化问题,如果缺乏民主讨论和集体决策的必要程序、旧有应急制度缺乏连贯性,业已成熟的应急制度也可能会因为责任不清、难以执行而失灵。

为了实现向城市均衡发展阶段的转型,城市政府基本都会选择“以快制快”的策略,即提高治理时间资源的利用率来满足治理需求。然而,随着城市治理任务复杂性提高和多任务叠加,只靠“快”已不足以完全回应治理需求,也不能兼顾民主治理“慢下来”的要求。尤其在治理需求超出了时间资源总量时,“以快制快”策略就会失灵,进一步陷入“需求激增难以纳入议程,议程超载引发次生需求”的城市治理时间悖论之中。

(二)时间悖论来源与机制

城市发展时间错位的本质是城市治理能力与复杂多元治理需求的不匹配,体现为“时序优先度”和“时间投入度”两个维度上的时间治理悖论。时序优先度指的是治理需求在治理议程中的排列位置,时序优先度越高,城市政府就越要先将时间资源分配给该需求。时间投入度指的是治理需求在治理议程中使用时间资源的多寡,时间投入度越高,城市政府就越要分配更多的时间资源给该需求。在这两个维度上,根据程度不同形成四种潜在类型,其中处于左下方坐标的“低时序优先度+低时间投入度”属于非必要治理需求,从优化资源配置角度不列入治理议程设置,另外三个类型分别构成“任务型治理需求”“长期型治理需求”“常规型治理需求”三种治理需求,如图3所示。

其职蜗穉pp意甲赞助商奔溆畔榷茸罡叩氖俏挥谟疑戏阶甑娜挝裥椭卫硇枨,需要高时间投入、高优先时序,往往被放置在治理议程的顶部。任务型治理需求一般有两个来源。一是在城市发展中普遍存在的风险,来自社会、自然灾害、技术、经济等领域的风险在大城市中更加突出,若不及时处理风险偶然演化形成的危机则会对城市发展带来不可忽略的:。二是上级政府交办或者城市政府规划的重要治理项目,需要放在治理议程顶部以保障治理资源的充足供给,从而实现有战略意义的城市发展目标,例如承办奥运会、创建示范区。

时间优先度次之的是位于右下方坐标的长期型治理需求,但需要高时间投入度,往往被放置在治理议程的中部。长期治理需求往往是教育、医疗、治安等不在当期投入时间就会损害远期发展的治理需求。在任务型治理需求产生时,对长期型治理需求的投入能够暂时让位,但长期缺位会导致被忽视的治理需求向治理危机的方向发展。

位于左上方坐标的常规型治理需求则对时序优先度要求较高、对时间投入要求较低,被放置在治理议程的底部。常规型治理需求一般是市民日常生活中出现须由政府解决的公共服务诉求,若不能及时解决可能会影响个体或者某个群体的正常生活。例如,北京市“接诉即办”机制系统解决信息发现、上传、下达问题,结合压力感知来提升政府回应能力,其要回应的正是属于政府职责但未纳入议程的常规型治理需求。同样地,常规型治理需求能够暂时让位于长期型治理需求,但在回应缺位下可能演化为治理危机。

三类治理需求一方面都是城市治理主体必须完成的任务,另一方面他们对于时间的需求在两个维度上呈现不同需求。当时间治理能力足够高时,时间资源能得到高效配置,既消解长期潜藏“灰犀牛”隐患,又预备突发“黑天鹅”事件的治理逻辑。当时间治理能力不足则会造成之前提到的时间治理“逆向错位”。这种错位往往不是由于单一治理需求造成的,而是以上三种需求共同造成的时间治理压力:

长期型需求因为较强的可预期性,更容易被识别且纳入治理议程中。例如,一个城市的党代会报告、政府工作报告、工作规划等文件能够直接地展现政府在该城市设置的治理议程,诸多关于政策议程的研究也多围绕政策文件的文本展开。此类需求能够使得政府提前研判、部署,并为此准备相应的时间资源,鲜有城市的治理议程将大量的时间资源预留出来以应对偶发的、不确定的任务型治理需求。

另一种长期占据城市治理议程的是常规型治理需求。政府回应性研究成果已经能够明显地证明官方文件并非治理议程的全部,中国政府将“议程设置”作为回应社会需求或者处理社会问题的工具已成常态。近年来,对“网络问政”“接诉即办”等政府回应的研究体现出了对如何回应常规型治理需求的关注,政府更多地将增强回应能力的体制机制建设纳入长期型治理,也在城市治理中对常规型治理需求给予更多的时间投入。

城镇化进程是一个时空重塑的过程,既有的社会生活被改变,又纳入新的现代时间体系中。在打破与重塑的过程职蜗穉pp意甲赞助商究梢员患扔猩缁嵬缦某て谛、常规型治理需求以更高密度、更快速度浮现出来。在社会推动下纳入议程的需求是否反映根本性、长期性需求,将社会诉求纳入议程的过程的科爱游戏app意甲赞助商性、有效性亦值得讨论。当类似情形日益增多后,城市的时间治理议程将会被越来越多的长期型、常规型需求占据,直至时间资源的分配趋于饱和。

治理议程饱和态长期得不到消解,时间资源就无法得到有效配置,反过来加剧旧任务累积,并酿成新危机和次生需求,形成时间治理悖论。图4描述了这种悖论作用过程。如图所示,时间治理悖论主要是治理议程设置和治理时间分配两方冲突下造成的。从上方看,三类治理需求通常以不同规:筒煌德视肯,试图“挤入”政府治理议程。但城市政府已将大部分时间投入可预期的长期型、常规型治理需求,预期外的任务型治理需求的突然出现及需求本身的复杂性会加剧治理需求集中涌现,造成三类治理需求加入议程路径不通畅。政府并非没有意识到防范风险和完成上级任务等任务型治理需求的重要性。如果该需求来源于上级政府,城市政府如不能胜任上级交付的治理任务,将会影响自身绩效。更糟糕的是,如果该需求来源于城市偶发危机,城市政府则会出现回应失效,进而产生更多次生需求。然而从下方看,时间资源的有限性且不可累积性限制了治理时间分配的供给总量,使得城市政府不足以完全回应集中涌现的三类治理需求,治理时间分配就会处于相对不足状态,城市政府化解偶发危机的能力也因此受到抑制,最终使得理应放在治理议程最顶部的任务型治理需求反而不能获得充足的时间资源以加入议程,在客观上出现“说起来重要,干起来次要”的现象。在上下两方的冲突下,就会造成中间的“回应失效—次生需求—议程过载—溢出议程—回应失效”的恶性循环,形成城市治理时间悖论。

一旦新的任务型治理需求出现,治理者就会陷入两难境地:若是将时间资源从常规型、长期型治理需求中抽出,此类需求在不能得到有效回应的情况下可能演化为治理危机,反而增加更多的任务型治理需求。若是维持原有治理时间分配,任由已经出现的城市危机蔓延或者应付上级政府要求,轻则影响治理绩效,重则导致城市发展危机。在城市治理中最应该被治理者重视的任务型治理需求,反而因治理时间资源匮乏而难以回应,造成了“忙起来不要”的困境。

需求激增难以纳入议程、议程超载引发次生需求就会造成城市治理的时间悖论,反映出日益增长的城市运转需求与治理主体时间治理认知和能力不匹配的问题。其悖论之处在于:其一,回应三类需求都是保持城市运行发展和实现善治的基。卫碇魈逦薹ㄍü髡魏我桓龅ハ钚枨蟮氖奔浞峙涠饩觥澳嫦虼砦弧保黄涠,治理主体即使认知到任务型和常规型治理需求是造成时间悖论的起始因,也无法阻止二者长期占据治理议程的主体地位。要解决“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”的治理难题,需要以动态的视角来系统调配不同治理需求的时间分配,真正将城市时间失序风险收束于可控范围之内,保障城市的长期稳定发展。

城市治理时间悖论是对城市治理实践中防范化解危机风险问题的关切和回应。如果城市治理时间悖论未能得到有效消解,单一危机未能有效解决就会引发次生危机,甚至严重影响高质量城镇化进程。如果这种治理悖论不断下沉,将最终导致基层重压难负、多元治理效能不足、具体工作重形式轻内容、保障资源不能满足切实需求的问题。解决这一悖论的关键是提高时间治理能力,而能力提高是要建立在对时间治理特征的系统性认知之上的。这种认知包含了时间在城市治理中的治理角色和结构特征两个方面,对制定行之有效的时间治理改善策略形成直接指导。

二、应对时间悖论的认知基础

时间既是社会结构的组成,也是社会行动的资源,城市是一定空间内形成的时间协作共同体,城市秩序高度依赖于城市时间。城市时间加速现象使得城市个体和治理主体的时间资源都进入相对稀缺状态,城市个体缺乏充足时间抵御风险,城市政府亦缺乏充足时间及时完全回应治理需求。为了适应城市时间结构、有效回应需求,城市政府应不断提升时间治理能力,形成科爱游戏app意甲赞助商的时间治理体系,实现时间资源与不同治理需求的动态匹配,促进城市实现高质发展转型。

(一)时间的治理角色

时间是社会的产物,观念性地帮助人更好地理解和改造自然与社会。作为结构的时间可以被理解为约束和框定行为主体的情景,也可以被理解为行为主体可以利用的工具、资源。既有研究经历了从社会控制模式向社会生产模式的转变,两条线索的融合为具有时间性的城市治理理论形成奠定了基础。对时间性质的理解可以归纳为时间功能路径和时间资源路径,二者相结合能更完整地理解社会时间的意涵。

时间功能路径将社会时间当作社会结构的组成。诺伯特·艾利亚斯认为,时间可以被理解为一种用于社会交流的符号。郑作彧从艾利亚斯时间理论中概括出时间的三个基本功能:排序功能,使得社会成员知晓彼此谈论的是同一事物;指向功能,让人们知道什么时段做什么事;调节功能,社会成员可以借此调节彼此的行为。约翰·厄里认为,时间、空间的存在依赖于与其并存的各种意义的实体。时空是构建秩序和治理城市的重要工具,社会时间是一种非强制性的期待框架,人实际是在具体的社会关系中分配、利用时间,社会行动受到社会时间框架的塑造和影响。

时间资源路径将社会时间理解为一种不可逆、不可积累的特殊资源。时空结构的测度方式主要基于对周期性变化的描述和分析。时间的资源化是社会时间生成的标志,人们可以把所需处理的事务排出先后顺序或同时处理若干事务,使得时间分配成为可能。在工业化、城镇化进程职蜗穉pp意甲赞助商说氖奔湟馐断灾銮,更加依赖时间进行各种社会安排。

时间功能路径强调社会时间的公共性及其对社会秩序的维系作用,时间资源路径强调利用时间与他人协作的自主性。城市能够广泛精密协调各项要素在有限空间内的高速流动,正是因为时间的结构性、资源性同时发挥作用,使得大范围、高频率协作成为可能。依据时间功能路径,城市社会的形成过程也是城市时间秩序的生成过程。依据时间资源路径,城市政府与城市居民在同一时间秩序下形成分配利用时间资源的组织框架与个人轨迹,这三个层次共同构成城市社会的公共生活。两者共同塑造了时间在城市治理中的结构特征。

(二)时间的结构特征

城市是在一定空间范围内形成的时间协调共同体,城市治理得以在同一时空范围内展开。研究城市时空问题的爱游戏app意甲赞助商者将城市看作一组特定的时空,并将其概念化为“时空体”。城市空间中的各类提供公共服务、商业服务的机构按照一定的时间规律向市民活动,市民由此安排自己的时空轨迹,这些结构就起到了“节奏器”的作用。通过识别城市中场所的时间性和空间性,人们可以识别城市的主导节奏,并将城市场所连入一个贯通的时空体系。

城镇化是将更大空间、更广人口纳入城市时间秩序的过程。如果从时间和空间讲述一个城市的故事,那就是通过空间征服时间并创造共同存在的条件。安东尼·吉登斯关于社会时空结构的讨论给予了一个统合性的视角,他认为时空转换与现代性扩张相一致,时间在时间范围内的标准化意味着各地时间与其曾处空间(地点)相分离,全球逐渐遵循同样的计时体系。时间、空间分离后会再结合,形成新的现代的时空秩序。

现代城市作为一个区域、国家乃至世界范围的现代社会的节点,使全球亦形成了总体性的时间秩序。城市时间从自然时间结构转向适应工业化的标准时间结构,再进入适应后工业化的弹性时间结构,形成和规范社会时间的权力已经去中心化。并且,即使是高度脱离自然时序的城市时间结构仍然受到自然时序的影响,例如大部分市民依然遵循日出而作、日落而息的生活方式,部分城市会依据季节调整冬夏令时。

在诸多外生因素限制下,城市政府对城市时间秩序的塑造作用是有限的,相较于让城市时间秩序适应城市政府,城市政府主动适应城市时间秩序要更符合发展实际。随着城市规模扩大,治理需求规模亦随之扩大,回应时效也会随着城市节奏加快而缩短,但政府很难控制治理需求的增长,只能通过提升治理能力来满足城市长期稳健发展。中国提升城市治理能力的路径是形成“技术—制度”双轮驱动,以技术推动城市治理精准化和服务高效化,以制度变革驱动为逻辑通过政治势能推动制度变革,增强城市治理的灵活性。在技术驱动下,城市治理数字化应运而生,形成中国城市发展至今的重要发展趋势。然而,由于技术局限和治理问题的复杂性,即使国内数字治理发展水平最高的地区仍需要全周期管理和及时对风险进行预测、预警、预防、应对。因此,治理技术只能“治标”,治理机制本身才能“治本”,治理技术依托于良好治理机制才能发挥更大作用。

现代化的本质是人的现代化。对于时间治理现代化的追求亦不能缺少个体层面的理解。人在秩序约束下利用可支配时间资源做出的时间资源分配就形成了个人的时间轨迹,由于社会时间秩序是制度性安排,人的时间轨迹也呈现出制度性特征。进入后工业化时期的现代社会面临更凸显的加速化问题,也加大了社会时间的不确定性和时间资源的稀缺化,让人感到风险无处不在。人需要更多的时间资源来抵御风险。个人时间的稀缺使得相关的一切陷入紧迫状态,市民在不断加快的城市节奏中越发失去时间自主权。哈特穆特·罗萨将“加速”定义为在一定单位时间当中行动事件量或体验事件量的增加,也就是要在更少时间内做更多事。虽然通信、交通技术的发展节约了人的时间,但社会也将更多事务强加于人。个人时间的稀缺和抵御风险时间需求形成了张力,降低了人在时间维度上的抗风险能力。当面对危机时,个体层面的低抗风险能力会不足以自保。如果政府处置危机不及时,个体层面可能会在危机冲击下普遍陷入困难之职蜗穉pp意甲赞助商府便不得不投入大量时间资源才能阻止此类次生灾害的蔓延。

三、应对时间悖论的治理策略:动态城市治理

时间在城市治理中的“功能—资源”双重角色,以及城市总体发展与个体发展并行的结构特征,共同决定了解决时间悖论的治理策略不能是运动式或者局部式的,而必将是一个系统性和动态性的调整过程。地方政府是城市治理核心主体,在这一治理系统搭建过程中也扮演主导角色,并在其中体现治理能力,推进治理现代化。政府在以日、月、年为单位的周期性时间中能够分配的时间资源是有限且不可积累的,必然在用时比例、优先顺序等方面形成一定时段内的治理议程。无论政府治理资源的多寡、治理能力的高低,政府能够纳入治理议程中的需求都受到时间资源的严格约束。因此,时间治理的关键就在于科爱游戏app意甲赞助商设置治理议程,即在需求过载的情形下思考哪些需求值得纳入治理议程、如何分配时间资源等。

(一)动态城市治理策略的理论基础

动态城市治理策略是在对注意力治理理论和韧性治理理论的吸收和批判基础上发展而来的,动态城市治理策略关注治理主体在时间维度的组织框架需要在一定时间周期内进邪蜗穉pp意甲赞助商庥胝府注意力研究一致。已有研究认为,在信息过载的情形下,决策者注意力的有限性使其成为决策过程中的稀缺品,因此从注意力分配的角度来理解政策排序及其变迁。注意力研究关注治理议程是如何形成的,将注意力作为一种特殊的治理资源视角来理解当代中国治理的决策机制,主要以较长周期的议程为研究对象,例如以年度为单位的中央政府工作报告,或是以五年为周期的“十四五”规划,形成了一系列具有良好解释力的理论成果。

注意力能够在一定程度上反映治理需求的重要性,但不能完全代表重要性本身。其一,注意力指标未能较好地区分治理需求在时间维度上的优先性。凡是能纳入政策议程的需求都是重要的,无论是未能在五年内完成一项长期工程,或者未能在一周内回应市民普遍提出的治理需求,都有可能给城市发展带来严重的实质性损伤。其二,注意力指标未能充分反映非预期治理需求的重要性,上级政府临时交予的治理任务、城市偶发的公共危机属于难以提前纳入政策议程的治理任务,但均属于重要程度极高的治理需求,具体体现于政府需要立即投入大量时间精力才能回应需求、完成任务。因此,只有同时兼顾时序优先度和时间投入度两个维度,才能科爱游戏app意甲赞助商全面地理解治理需求,实现需求任务间的合理排序。

同时,动态城市治理策略关注城市、治理主体(政府)和治理客体(居民个体)时间秩序的相适应,以及主体对其他两者需求的高效回应,在这一点上与城市韧性理论逻辑相契合。“城市韧性”理论认为,城市系统及其社会生态、技术网络具有受到干扰时能够迅速恢复预期能力的能力。其关注的恢复能力正是治理需求及时纳入治理议程的过程,但对于治理议程处于饱和状态时治理需求该如何纳入议程的解释较为有限。“敏捷治理”是一种提升韧性的治理模式。“敏捷”的目的是以有效方式回应不断变化的公共需求,建立具有快速爱游戏app意甲赞助商习、调适、回应能力的治理结构的“敏捷城市”。其关注的敏捷能力为任务型治理需求、常规型治理需求的回应方式提供了基本思路。然而,敏捷治理过多关注政府在多项应急任务之间的转化,对于占据大量时间资源的长期型治理需求的回应方式则相对缺乏,不能为三种治理需求协调发展提供完备的认知框架。动态城市治理策略以提升城市韧性为目的的时间治理框架,提出时间治理性资源分配的动态均衡目标,以“时间换时间”“时间换效果”“效果换时间”三种机制调整当代城市治理时间的逆向错位,消解治理时间悖论,让敏捷治理在时间维度具备可行路径。

(二)动态城市治理策略的目标与逻辑

城市动态治理策略吸收了注意力治理理论和韧性治理理论优势并补足其短板。在城市动态治理策略看来,由于当代城市治理需求的复杂性趋势和治理主体自身的信息、能力局限,治理主体不可能完全做到“料之先机”,即使在治理和预判技术辅助下,也不可能回到城市发展初期的“正向错位”阶段。政府应明晰长期政策与短期政策的挑战及其约束条件,增强设置政策议程的自主性与应对外界压力的能力。更为现实的治理目标是一种动态均衡态,即通过机制调整,实现治理议程的动态布局和时间资源分配的动态调整,在议程非饱和期有时间资源预留机制,在议程过饱和期时间资源的再分配具有系统性、主动性,阻止时间悖论扩大而形成恶性循环。与动态治理的一般性理论不同,城市动态治理不仅包含治理主体随着问题的发展和新问题的出现而不断纳入新信息、新经验的“动态性”,还更为强调资源分配服务于善治根本,具有整体策略的“均衡性”。

图5展现了动态城市治理策略的逻辑思路,左侧三类需求分别进入三种机制组成的动态治理系统,经过科爱游戏app意甲赞助商时间分配后进入右侧治理议程中。常规型治理需求通过动态调适机制得到及时纳入、推出,在低位纳入治理议程;长期型治理需求通过开放决策机制得到多元治理主体赋能,在中位纳入治理议程;任务型治理需求在动态响应机制的协调下,既通过开放决策机制在日常治理中发挥长期防范作用,又在任务型治理需求出现时通过动态调适机制调用时间资源以及时回应,使得任务型治理需求得以高位纳入议程,图中虚线表示了三种机制配合实现有效回应任务型治理需求的过程。在动态均衡目标指导下,根据治理现实,动态城市治理策略提出三种机制来优化时间资源配置,即“以时间换时间”“以时间换效果”和“以效果换时间”。

(三)动态调适机制“以时间换时间”

动态调适机制的主要作用在于自下而上地实现治理议程的更新。治理主体通过适应性治理应对快速上升的治理需求,通过与非政府主体合作,实现分散压力、响应问题,全面调动社会资源、提升多元治理效能。动态调适机制通过三个环节将时效性强、分布分散、数量众多的常规型治理需求从底部加入城市治理议程:一是精准识别,能够及时收集和分析需求,分送至对应公共服务流程;二是议程调适,即调用相匹配的时间资源,使其能够纳入治理议程;三是灵活推出,当治理需求得到有效回应后,应及时地将其从治理议程中推出,将时间资源及时调配于其他需求。

通过动态调适机制,从底部将新的常规型治理需求纳入治理议程,将完结和阶段性完结任务推出治理议程,以后者占用时间资源来换取投入前者的时间资源。动态调适机制的关键在于,快速地将治理需求分送至对应公共职能的治理机构,精准高效地将治理需求归入议程内,或是作为特殊需求进行专门解决。在理想状态下,动态调适机制能够将个体化、差异化的需求分门别类地流转至各类公共服务体系,使得原本碎片化的治理得到整合,提高了时间资源利用效能。

当前,中国的不少大型城市其实已经在进行动态调适机制建设的实践尝试。例如,各地市政府开通12345政务便民热线、推行便民政务软件和小程序,都在依托现代技术、转变城市治理方式来增强政府回应能力。北京市推行的接诉即办模式给出了更加完善全面的满足常规型治理需求的解决方案,总结形成了“以主动回应增强认同、以常态互动维持成效、以技术嵌入促智慧治理”的治理经验。各地方政府推出权力清单,编制权力运行流程图、时限表,明确权责归属和提高行政效率,亦是一种将常规型治理规范化制度化的举措。从时间治理角度看,这种机制的重要特点是“有始有终”,通过民众反馈调整治理议程优先级,再通过办理反馈实现完结任务议程推出。并且,常规型治理将积累大量的治理需求信息,能够为治理主体从中提取长期型治理需求提供支撑,让时间资源倾斜于解决部分常规型治理需求出现的根源,在“治标”转向“治本”中提高时间治理效能。

(四)开放决策机制“以时间换效果”

开放决策机制旨在将长期存在、目标明确、时效长远的长期型治理需求从中部加入城市治理议程。长期型治理需求的时效性需求较其他任务低,但往往影响深远,社会普遍关注,这为构建开放的决策机制提供了条件。开放决策机制侧重于在决策过程中向非政府治理主体和公众开放决策过程,形成协同治理格局,一方面,构建民主协商渠道,将更多社会主体、市场主体吸收转变为治理主体;另一方面拓宽和延长收集民意、汇聚公意的窗口和过程,使得公众能够更好利用碎片化的个人时间参与进入长期型治理的决策,促进科爱游戏app意甲赞助商决策和构建城市共同体。开放决策机制以长时间的民主讨论和社会参与,实现民意的充分表达和综合,是全过程人民民主在城市治理中的体现,也是通过时间“慢”投入换取广泛社会支持和治理效果的时间治理机制。

从时间资源的角度来看,开放决策机制从质和量两方面拓展了时间资源容量和优化分配结构。开放决策机制将更多市场主体、社会主体和个人从决策层面吸纳进入议程设置过程,进一步将其转变为治理主体,并纳入城市治理的组织框架之职蜗穉pp意甲赞助商嘀卫碇魈宓募尤虢崂┏涫奔渥试吹淖芰。同时,开放决策机制将会使得决策信息更加全面、决策论证更加充分,能够使得时间资源更充分地分配于促进城市长期性、根本性利益的治理需求,控制以常规型治理需求的形式进入议程的规:退俣。

在开放决策机制方面已有不少实践。20世纪80年代,意大利在城市推行由市长协调各机构提供公共服务时间安排的“城市时间政策”。意大利的“城市时间”政策随后推广到意大利以外的法国、德国、西班牙、爱尔兰等欧洲国家,欧盟在21世纪初采纳了“区域时间规划计划”。截至2021年,世界范围内至少已有40多个城市任命了“夜间市长”,夜间市长是夜间活动机构、市民和政府之间的联络人,协调夜间城市治理的事务。这一系列实践都在尝试在时间维度上形成能够容纳更多治理主体的组织框架,面向城市社会构建更加开放的治理议程设置机制。

(五)动态响应机制“以效果换时间”

动态响应机制关注的是有治理资源、治理机制但缺乏治理时间的特殊情况,使任务型治理能够第一时间加入城市治理议程的顶部,并得到充分的关注、应对。动态响应机制与开放决策机制、动态调适机制紧密相连,是形成城市动态治理的关键环节。一般而言,上级交办的治理任务即使以任务型治理需求的形式出现,也往往在市政府的预期范围内,市政府已经考量过该项任务的工作压力,因而造成时间悖论扩大的可能性较。挤⒌闹卫砦;菀滓鹗奔溷B鄣亩裥匝,因此城市动态治理策略的应用场景将更多体现于对治理危机的应对防范。

动态调适机制在日常运行中预留了机动时间资源,以备于非预期的治理需求,同时也形成了成熟的治理需求分送网络,能够精准识别、完成、推出常规型治理需求。当任务型治理需求出现时,动态调适机制能够及时将治理议程底部的机动时间资源调用于治理议程顶部,以开放决策机制规划的响应方式投入于任务型治理需求,促进任务型治理需求纳入议程并得到解决。但是,任务型治理需求与动态调适机制所对应的常规型治理需求的最大不同在于,前者是一项综合、复杂的治理需求,需要通过拆解才能细分为一系列性质明确的治理需求,从而通过职能对应的治理主体分工完成任务型治理。

开放决策机制主要起到事前预备作用,为任务型治理需求的出现制定完善的预案、路径,尽可能提升时间资源的治理效能,并且在运作过程中构建的协同治理结构也将为动态响应机制赋能,让更多治理主体能够投入任务型治理中来。但是,开放决策机制主要针对的是长期型治理需求,往往是通过明确的制度、政策、规划等形式将需求纳入议程,且具有较长的决策过程,当任务型治理需求出现时不能及时地调整时间资源的分配方式,存在“计划跟不上变化”的短板。

动态调适机制、开放决策机制在任务型治理需求出现时存在的短板需要通过动态响应机制作补充和连接,从而完整地形成城市动态治理模式。动态响应机制要贯通动态调适机制、开放决策机制在治理议程中的界限,一方面,依托开放决策机制构建的协同治理网络集中各治理主体的治理资源,调整治理议程中的长期型治理时间分配结构,调用动态调适机制的机动时间资源,从而将时间资源在短时间内集中起来。另一方面,动态响应机制依据开放决策机制讨论成熟的预案识别、分解任务型治理需求,使其从一项综合、复杂的治理任务变成一系列性质单一、目标明确的治理任务,从而通过动态调适机制将治理任务分送至各公共机构和治理主体。只有三种机制协同运作才能达成从底部纾解治理需求的上升压力,从中部优化长期型治理和常规型治理的结构,从顶部化解任务型治理与议程饱和的紧张关系,最大化压低时间失序风险的最终效果。

中国城市治理中已有不少实践体现了动态响应机制的治理方式。例如,工作专班制度用于应对复杂性、不确定性时期的治理需要,是一种处理临时性、突发性任务的跨部门合作组织,具有合作共治、开放组织结构、自主行动创新、聚焦特定目标等行动优势。类似的“平时—应急”转换机制体现出的是一种组织韧性,通过组织结构功能切换和嵌入式组织动员有助于基层公共组织实现急时组织韧性。实现平急结合的弹性化危机应对格局不仅需要应急预案准备,还需要应急韧性训练及准备。

有必要指出的是,正如城市治理时间悖论不是单一治理因素造成的,动态治理策略也需要多机制协同。

一是要构建贯通的治理决策方式。从治理议程顶部加入任务型治理需求将暂时地改变时间资源分配结构,涉及承担治理功能的各个主体需要构建贯通的治理决策方式以支撑动态治理策略的实现。治理决策需要信息贯通,畅通利益表达和输入机制,使得任务型治理需求能从城市治理体系的不同入口快速进入决策过程,并及时地将治理决策传递给各个主体;治理决策需要过程贯通,以协调开放决策机制的主动规划式决策过程和动态调适机制的及时回应式决策过程之间存在的隔阂,保障非常规治理时期的决策过程的科爱游戏app意甲赞助商性、合法性、合规性。

二是要形成匹配的治理绩效评价。为了避免政策执行变形,应在理性激励方面设置合理的任务和考核目标,城市动态治理是一种全局性、综合性的治理策略,是城市治理体系共同承担的治理责任,如果不在职责、权力、责任上预先设置分工预案,则可能因为权责不分、职责不清而不能充分调动各治理主体及治理主体内部各机构的积极性。

三是要搭建先进的治理技术体系。城市动态治理需要以先进的治理技术体系作为基。虢昀吹慕ㄉ柚腔鄢鞘械拇笄魇葡嗥鹾。智慧城市是城市信息化高级形态,对城市经济转型、生活变革、环境保护、社会治理等方面具有重大战略意义。大数据、人工智能等新一代信息技术将为城市治理提供更丰富的策略集、工具箱,也将提高治理时间资源的利用效率,更重要的是为动态响应机制提供技术支撑,为各主体协同开展任务型治理提供可能。

四、结语

空间是城市治理研究的重要维度,在治理时间资源不足和治理需求规模持续上升的矛盾加剧的快速城镇化阶段,空间研究已不足以回答城市治理的时间之问,城市治理迫切需要从时间资源的科爱游戏app意甲赞助商分配来破局。这不仅是中国城镇化进程中面临的问题,亦是世界范围内城市发展共同面临的考验。

本文提出“城市治理时间悖论”正是对城市治理在时间维度面临的挑战的系统性认识。城市政府将在大规模、高速度城镇化后应对大量涌现的治理需求,但政府在一定治理周期内的关注和投入于不同治理需求的时间是有限的,如果政府对治理需求应接不暇、部分治理需求逐渐积累膨胀为更高时间成本的治理需求,将继续加重政府的负担。当时间紧迫且需要政府投入大量时间精力的任务型治理需求出现时,便有可能使得该需求无法及时完整地纳入治理议程,使得城市治理的时间风险陡增。

既有的“以快制快”策略未能有效区分不同治理需求的时间性质,使得城市政府“平均使力”,客观上造成了时间资源利用率低下,暴露出对城市治理时间观的认识有所欠缺。如果治理主体的治理意识和能力与城市发展的时间需求不匹配,就会出现在面临需求激增难以纳入议程、议程超载引发次生需求的情况时发生“说起来重要,干起来次要,忙起来不要”的时间治理悖论。

为了有效消解时间治理悖论,保障城市的可持续高质量发展,就需要通过动态城市治理策略形成动态城市治理议程,通过动态调适机制、开放决策机制、动态响应机制来优化不同类型治理需求进入治理议程的路径,从时间维度上优化长期型治理需求、常规型治理需求在治理议程中的结构,不断构建协同治理格局疏解治理需求的上升压力,联合三项机制将具有不确定性的任务型治理需求及时完整纳入议程,有效控制城市治理的时间风险,做到“在统筹上下功夫,在重点上求突破,着力提高城市发展持续性、宜居性”。

实现城市动态治理是一项综合性、系统性工作,在实际层面需要多方面的治理机制改革,才能促进动态治理的落地,这也将可能成为城市动态治理后续的议题。例如,不同类型的治理需求是从不同层次的决策机制进入治理议程的,应如何形成贯通的治理决策机制?动态治理涉及不同公共部门、政府层级,应如何设计能促进反应迅速、协同合作的治理绩效评价机制?动态治理离不开治理技术的支撑,应如何构建与动态治理需求相匹配的治理技术体系?目前,城市动态治理是本文希望提出的理论框架,还有待后续研究继续补充完善。

在城市治理的大背景下,形成与城市治理结构相匹配的城市治理模式将会是融汇时间研究、城市治理研究的议题。纵览现有研究进展后,可以发现各研究的关怀在于城市中的人。时间正义在于人充分占有、公平享有自由时间,从中获得愉悦感、满足感、幸福感。相应地,在治理价值的指导下,城市治理要协调不同群体、不同区域的差异化时间结构,满足多样化人群需求,构建高度开放包容的生态。诸多重要的社会过程仍需等待很长时间才会呈现出来,关于城市治理研究中的时间分析脉络正在徐徐展开。

文章来源:《南京大爱游戏app意甲赞助商爱游戏app意甲赞助商报(哲爱游戏app意甲赞助商·人文科爱游戏app意甲赞助商·社会科爱游戏app意甲赞助商)》2023年第6期

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